Una de las primeras leyes sancionadas durante el gobierno de Carlos Saúl Menem fue la 23.696 de Reforma del Estado, de agosto de 1989, que en su anexo incluía a Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado (SBASE) como una de las empresas públicas destinadas a “Privatización o concesión parcial o total”. El decreto 2074/1990 ratificó el plan de concesión de SBASE. Por decreto 1143/91 se plantea la concesión conjunta de los servicios de Subterráneos junto con los del Ferrocarril General Urquiza (FCGU) de FEMESA, según los considerandos por un pedido de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Así, pese a que SBASE era una empresa municipal desde 1979, el proceso licitatorio de la concesión fue llevado adelante por el gobierno nacional, que incluyó sus servicios y los del FCGU dentro del “Grupo de Servicios 3”. El 25 de noviembre de 1993 fue firmado el contrato de concesión con la empresa Metrovías S.A. (en formación), que se hizo cargo de la operación de la red de subterráneos a partir del primero de enero de 1994. La de la concesión es historia conocida.
La empresa Subterráneos de Buenos Aires quedó en una zona gris. Aunque se la hizo responsable del control y seguimiento de la concesión, la autoridad de aplicación quedó en manos de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), quitando a la MCBA y luego al gobierno de la Ciudad de cualquier poder sobre la concesionaria. SBASE continuó siendo la titular de toda la infraestructura y la responsable primaria de las obras de extensión de la red.
La transferencia a la Ciudad, viejo reclamo
La transferencia del control sobre la red de subterráneos al ámbito de la Ciudad, que en rigor es una devolución, ha sido un reclamo permanente de todos los gobiernos citadinos, de De la Rúa a Macri. En 1998 el gobierno de Carlos Menem y el de De la Rúa se enfrentaron varias veces sobre la cuestión del Subte. El gobierno nacional accedía a la reincorporación de los subterráneos al ámbito del GCBA, pero no al traspaso de los recursos asociados. El GCBA, en la figura de Nicolás Gallo, a la sazón secretario de Producción y Servicios, respondía que no aceptarían el Subte sin recursos.
Los jefes de Gobierno Jorge Telerman, Mauricio Macri, Enrique Olivera y Aníbal Ibarra, en la inauguración del Túnel Aliviador Maldonado.
La historia suena reciente y familiar. Sin embargo, existía entonces una diferencia crucial con la actualidad: los fondos en disputa eran los destinados a la extensión de la red, no a subsidiar a la empresa concesionaria. En efecto, si bien en los primeros años el Estado nacional facilitó a la empresa Metrovías un subsidio operativo, a partir de entonces era la concesionaria quien debía abonar un cánon al Estado. El GCBA deseaba, entonces, los recursos para obras en la red, el control de la concesión y el cobro del cánon.
En 1999 el gobierno nacional, a poco de las elecciones donde el propio De la Rúa era candidato, accedió a la devolución del Subte al ámbito del GCBA. El decreto 393/99 incorporó una Addenda al contrato de concesión que prevé el traspaso. Se lee en sus considerandos:
“Que en virtud de los antecedentes precedentemente expuestos y teniendo fundamentalmente en cuenta el nuevo status jurídico-institucional de la CIUDAD DE BUENOS AIRES, esto es la naturaleza jurídica de organización autónoma conferida por la CONSTITUCION NACIONAL al Gobierno Comunal, el ESTADO NACIONAL considera necesario y conveniente transferir los derechos y obligaciones, así como la responsabilidad integral, actualmente a cargo del ESTADO NACIONAL, a favor del GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.”
Lo que se transfiere al gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es, se lee en el artículo 16 ordenado por la Addenda, “la actividad de fiscalización y control del Servicio de Transporte Ferroviario de Pasajeros -Subterráneos y Premetro- correspondiente al CONTRATO DE CONCESIÓN y su ADDENDA modificatoria”.
La formulación es confusa, porque si bien delega al GCBA ciertas facultades de fiscalización no disuelve el “Grupo de Servicios 3”, manteniéndose la concesión con Metrovías S.A. en el ámbito nacional. En un texto publicado por la Asociación de Derecho Administrativo de la Ciudad de Buenos Aires, Mortier y Pasqualini analizan estas imprecisiones. El GCBA podría en estas condiciones multar a la concesionaria, aunque no rescindir el contrato.
En 2004, el entonces jefe de Gobierno Aníbal Ibarra, secretario de obras públicas Roberto Feletti, y presidente de SBASE Edgardo Kutner, supervisando las obras de la estación Puan.
La Ciudad adhirió al traspaso por ley 373 de 2000, pero este nunca se concretó. Así la situación hasta el día de hoy, con los reclamos de ocasión de todos los gobiernos porteños que se sucedieron. Uno de los funcionarios que más activamente reclamó la efectivización del traspaso fue Roberto Feletti, entonces secretario de Infraestructura de Aníbal Ibarra y hoy viceministro de Economía, además de diputado nacional electo por el FpV con declarado interés por la temática del transporte público metropolitano.
La cuestión de los subsidios
Desde entonces ha habido un cambio fundamental, que trastocó por completo los fundamentos bajo los cuales se entregaron en concesión a privados los servicios ferroviarios de pasajeros. En 2002, el gobierno de Eduardo Duhalde sancionó la ley de Emergencia Ferroviaria, vigente hasta hoy, que transfirió al Estado nacional responsabilidades de mantenimiento e inversión que originalmente corrían por cuenta de las empresas concesionarias.
Además, se implementó un esquema de subsidios directos a las concesionarias con el objetivo de mantener el precio del boleto en un contexto de devaluación, elevado aumento de los costos y reaparición del elemento inflacionario después de diez años de convertibilidad. La actividad económica estaba bajo mínimos y no era cuestión de reducir más el consumo con aumentos de los servicios públicos.
Ese mecanismo de asignación de subsidios a las concesionarias, con marcadas cuotas de arbitrariedad y falta de transparencia que este medio destacó en reiteradas ocasiones, se mantuvo invariable hasta hoy. Los montos requeridos fueron creciendo a pasos agigantados, demostrándose un sistema insostenible en el medio-largo plazo a nivel presupuestario. Los subsidios a los servicios públicos, y al transporte en particular, se convirtieron además en un problema político. Las provincias comenzaron a reclamar por la concentración de subsidios nacionales en el Gran Buenos Aires. Y cada vez que hubo un pequeño reajuste tarifario o se amenazó con una reducción de subsidios se verificó resistencia de los usuarios.
¿Cuándo y cómo empezar a reducir los subsidios nacionales a los servicios públicos? El gobierno nacional encontró en este momento poselectoral, que lo encuentra fortalecido y sin una oposición articulada, la ocasión para avanzar en el postergado sinceramiento tarifario. El contexto de crisis internacional aconseja salvaguardar el superávit fiscal, por lo que a la hora de reducir gastos es primordial encarar la problemática de los subsidios.
En el Subte se da la particularidad de que, además, el Estado nacional no tiene motivos políticos ni administrativos para hacerse cargo de esa concesión. La red de subterráneos transcurre íntegramente dentro del territorio de la Ciudad de Buenos Aires, que es asimismo la titular de la infraestructura. El Estado nacional tiene pendiente la transferencia desde 1999 y el Estado comunal la está esperando desde 2000.
El ex jefe de Gobierno Aníbal Ibarra durante su primer mandato, realizando la Marcha Blanca del primer tren Alstom arribado al país desde Brasil.
Si la crisis de 2001 y los frecuentes conflictos entre los gobiernos nacional y porteño demoraron la resolución de la cuestión por quince años, la reducción de subsidios se convierte ahora en la motivación que explica la demorada “puesta en marcha del proceso de transferencia”, según titula Télam, a la Ciudad. Cuando Mauricio Macri fue electo jefe de Gobierno, en 2007, se anunció un acuerdo que implicaba el retorno inmediato al GCBA de la competencia sobre el Subte. No sucede entonces, sucede ahora. Las motivaciones pueden ser distintas, el resultado el mismo.
Sorpresa y perspectivas de negociación
El anuncio efectuado en el día de hoy tomó totalmente por sorpresa al gobierno de la Ciudad, que no esperaba la conferencia de prensa sobre reducción de subsidios y menos que contara con un capítulo específico sobre los subterráneos. Tras años de demandas autonómicas y de exigir el traspaso del Subte a la Ciudad, ¿cómo reaccionar ahora? Una negativa de plano hubiera sido incoherente.
Después del anuncio, en Bolívar 1 y en las oficinas de Subterráneos de Buenos Aires se vivieron momentos de frenesí telefónico. El presidente de SBASE, Juan Pablo Piccardo, no lo había nunca previsto ni sabía qué hacer. Consternado y superado por las circunstancias, reunió al directorio de la empresa en una inusualmente extendida reunión. En forma paralela, el jefe de Gabinete porteño Horacio Rodríguez Larreta daba los lineamientos políticos. Este último llamó a Piccardo y le ordenó reunir toda la documentación existente sobre la jurisdicción de la red de subterráneos y las tentativas de traspaso.
En Subterráneos de Buenos Aires hay preocupación porque no creen que, con su estructura operativa actual, la empresa esté capacitada para hacerse inmediatamente cargo del control de la concesión y del manejo de los millonarios subsidios que debería administrar. La de los subsidios es, desde luego, la cuestión central para la reunión de trabajo del próximo viernes entre Nación y Ciudad.
El jefe de Gobierno Mauricio Macri y la presidenta Cristina Fernández revisando planos en la Casa Rosada.
El gobierno nacional ve la transferencia como una ocasión para deslindar en el gobierno porteño la responsabilidad por la red de subterráneos, lo cual incluye proveer las fuentes de financiamiento necesarias para su operación. El GCBA se ve obligado a saludar como una buena noticia la devolución de competencias, pero no está dispuesto a recibir el paquete sin los fondos correspondientes. En el entorno de Mauricio Macri saben, además, que es inviable un reajuste tarifario abrupto, por lo que de alguna manera el esquema de subsidios debe continuar.
El planteo que hizo el gobierno de Macri para sus adentros es aceptar la transferencia del Subte sólo si esta incluye los subsidios. Por eso, tanto el jefe de Gobierno como Rodríguez Larreta se apuraron a avisar que esperaban que la anunciada operación incluyera “recursos”. Este último incluso anunció que la tarifa no aumentaría. La única manera de que la tarifa no aumente es manteniendo el mismo nivel de subsidios. Conocido por su afición a la programación neurolingüística, Larreta agregó que los funcionarios porteños concurrirían a la reunión del viernes “con buena onda”.
El jefe de gabinete Horacio Rodríguez Larreta y el jefe de Gobierno Mauricio Macri inaugurando las playas de Buenos Aires.
Previsiblemente, el viernes ocurrirá una negociación donde cada parte deberá ceder en sus pretensiones de máxima si se quiere llegar a un acuerdo. Conjeturas pueden hacerse miles, pero incluso el mantenimiento de un subsidio parcial o el compromiso de su reducción paulatina pueden resultar aceptables para el gobierno nacional si el GCBA no se obstina en una posición de mediática intransigencia, en el sentido de que serían situaciones mejores para las arcas nacionales que la actual.
Una cuestión accesoria que no es del agrado del gobierno porteño es el alto nivel de sindicalización de los trabajadores del Subte, que hoy pertenecen a Metrovías. La existencia de dos sindicatos enfrentados, uno de ellos impulsado por militantes trotsquistas y con marcado perfil combativo, causa periódicos conflictos gremiales que Mauricio Macri preferiría seguir comentando de afuera. En este aspecto es muy poco lo que el GCBA puede hacer o modificar.
Los principales líderes del gremio del Subte, AGTSyP.
Cabe dudar, más allá de todos los reparos posibles, del margen de maniobra que tiene el gobierno de la Ciudad para “no aceptar” la transferencia si no hay acuerdo en las condiciones. No es sólo un reclamo histórico, también existe un decreto nacional autorizando la transferencia y una ley de la Ciudad adhiriendo al mismo. En principio, para hacer efectivo el traspaso basta sólo un decreto reglamentario de la Presidenta de la Nación.
La presidenta Cristina Fernández y el empresario Aldo Benito Roggio —controlante de Metrovías S.A.— en una conferencia en 2009.
Eso, si el gobierno nacional se apoya en el decreto de 1999. En ese caso, como se vio, el contrato de concesión seguiría siendo el vigente, celebrado en 1993 entre el Estado nacional (MEyOSP) y Metrovías S.A., con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2017. Si la normativa es otra o se modifica, desdoblando al “Grupo de Servicios 3”, el gobierno de la Ciudad podría ganar la facultad de hacer caer la concesión. O podría imponerlo como condición en las negociaciones con el gobierno nacional.
Oportunidad
En ese escenario, ¿qué hará el gobierno de Macri? Tensionado entre el paradigma del gerenciamiento privado y su admiración por “ciudades líderes”, deberá decidir sobre el modelo de gestión de la red de subterráneos. Si se quieren reducir costos operativos, y si éstos recaerán más temprano que tarde sobre el GCBA, mantener a Metrovías en las condiciones actuales es injustificable.
Más allá de no cumplir adecuadamente con sus funciones como prestadora del servicio, la empresa concesionaria demanda cantidades ingentes de dinero público para cubrir un déficit nunca clarificado y asegurar el margen de ganancia que le corresponde por contrato. Un tarifazo para asegurarle ganancias a Metrovías S.A. requeriría un aumento del precio del pasaje más alto de lo que los usuarios pueden estar dispuestos a tolerar. La opción más plausible es un aumento moderado y gradual que ayude a costear el déficit, escenario en que la participación de un concesionario privado sigue siendo parasitaria.
Las condiciones están dadas, en fin, no sólo para que la Ciudad recupere el control de la prestación del servicio sino para que la propia Subterráneos de Buenos Aires pueda reasumir, si existe la decisión política, su función natural como operadora. Hasta ahora, el gobierno porteño no quiso hacerlo en la línea H —la única que sí controla, por ser posterior a la entrada de Metrovías— con el argumento de que operar una línea tan chica sería especialmente antieconómico. En cambio, optó por concesionarla en forma precaria a Metrovías S.A.
Lo que hoy parece precario es la propia idea de mantener la red de subterráneos a cargo de una empresa privada que opera a fuerza de enormes inyecciones de fondos estatales, llámese eso subsidio o déficit. Quizás sea esta la ocasión perfecta para que la Ciudad Buenos Aires no sólo recupere el control sobre sus subterráneos sino además para que pueda poner en práctica como operadora a una empresa pública moderna, dinámica y transparente, a la altura de otras grandes ciudades del mundo. Hace dos años se presentó una ocasión muy similar, en la que el principal escollo para un cambio en el modelo de gestión era la negativa del gobierno nacional de reintegrar al GCBA el control de las cinco líneas históricas. Esta vez no hay excusas.
De esa manera el Subte saldría de su letargo de mala gestión y peor inversión, inaugurándose definitivamente una nueva etapa de su ya casi centenaria historia. La pelota la tiene, por primera vez desde la concesión de la red, el Gobierno de la Ciudad.
