Hace dos meses, el Ministerio de Transporte lanzó formalmente el proceso de reconcesión de las líneas metropolitanas Belgrano Norte y Urquiza hasta 2035. Antes de eso, el gobierno ya había prorrogado las concesiones vigentes de Ferrovías y Metrovías para evitar que ambos servicios volvieran a manos del Estado con el vencimiento de los contratos originales.
En ningún caso hubo una justificación sobre la razón por la que esas dos líneas metropolitanas (y no las restantes cinco) deban ser gerenciadas por empresas privadas, por la que Trenes Argentinos no pueda hacerse cargo (como en las restantes cinco) o por la que las mismas deban administrarse en forma separada de las demás. Especialmente cuando el Estado ya cubre el 95% de los gastos de operación de ambas y gestiona con razonable éxito el resto de la red suburbana.
Pero, más allá de cualquier consideración sobre la oportunidad o conveniencia de una nueva entrega a privados, hay una llamativa contrariedad legal en la iniciativa oficial. En virtud de la ley 27.132 de Ferrocarriles Argentinos, sancionada en 2015 con acuerdo de todos los grandes partidos del Congreso –incluyendo a los integrantes de Cambiemos–, la administración de todas la infraestructura de vías y sistemas de control de trenes del país debía volver a manos del Estado a través de la ADIF (Trenes Argentinos Infraestructura), mientras que la operación podría correr por cuenta tanto del Estado a través de la SOFSE (Trenes Argentinos Operaciones) como de eventuales privados.
Ese modelo, de separación entre infraestructura a cargo del Estado y operación abierta a terceros, es el conocido como de acceso abierto, característico de los países europeos. En la Argentina fue sugerido por una ley de 2008 que creó a la SOFSE y ADIF, y convalidado oficialmente como política de Estado con la ley de 2015. La norma también estableció que los contratos con privados aún vigentes (heredados del menemismo) deberían ser renegociados o terminados en función de adecuarlos al nuevo modelo.
Hasta el momento, su implementación ha sido dispar y contradictoria. Los contratos vigentes no fueron nunca adecuados: en la práctica, tanto la SOFSE como los privados y hasta la estatal Trenes Argentinos Cargas continúan operando sus servicios en forma integrada verticalmente (operación e infraestructura), mientras que la ADIF apenas se encarga de la licitación de obras de infraestructura. El gobierno reglamentó la ley con tres años de demora, en 2018, aunque en sentido contrario a su espíritu: en lugar de cesar o adecuar las viejas concesiones de los 90, permitió prorrogarlas por diez años.
Lo llamativo es que el nuevo pliego de concesión de las líneas Belgrano Norte y Urquiza directamente ignora la ley vigente: hace a los concesionarios responsables de operación, infraestructura y hasta de la adquisición de material rodante. Se trata de una versión renovada de los contratos integrales de la década de 1990, que dividieron a la red ferroviaria nacional en una multitud de compartimentos “privados” de distintas empresas y a menudo incompatibles entre sí. Es más: la única justificación legal en el decreto que lanzó el proceso de concesión son facultades para la privatización de servicios públicos previstas en una ley del menemismo (la 23.696). Esto a pesar de que la ley de Ferrocarriles Argentinos es posterior y derogó de hecho cualquier posibilidad de privatizar la red ferroviaria.
Un pliego conforme a la ley, suponiendo que la decisión fuera que esas dos líneas permanecieran en manos de privados, podría haber optado por dos alternativas: terceras empresas podrían operar servicios por cuenta y orden de la SOFSE (contratados por esta, pero sin resignar la facultad de control de la empresa estatal y la potestad de retomar directamente la operación) o bien prestar servicios en forma abierta, inscribiéndose en un registro de operadores de pasajeros, en régimen de libre competencia, con inversiones a su cuenta y con el Estado (a través de la ADIF) a cargo de la administración de la infraestructura.
En ningún caso la ley contempla la cesión integral de tramos de la red ferroviaria a privados. Es más, según los pliegos de la licitación en curso la SOFSE actúa como concedente, aunque esta mal puede entregar la administración de la infraestructura de vías cuando ni siquiera es su titular. Tampoco prevé la ley de 2015 la cesión a privados de material rodante propiedad del Estado: en Misiones, la empresa Casimiro Zbikowski opera por cuenta y orden de la SOFSE el servicio Posadas-Encarnación pero lo hace con trenes propios.
Los pliegos de la licitación lanzada por el gobierno, en cambio, privatizan no sólo “la operación y el mantenimiento de los trenes”, sino también “la explotación de actividades colaterales”, algo que en los últimos años había recuperado la SOFSE bajo la gestión de Marcelo Orfila. Para peor, la formulación es tan ambigua que no separa infraestructura de operación y tampoco asigna competencias a la ADIF. Al definir que la concesionaria debe “permitir” el paso de trenes de terceros, más bien, confirma que se trata de una concesión integral porque el privado controlará la infraestructura de vías y la gestión de circulación de trenes.
Además, los pliegos de la licitación entregan en comodato el material rodante actual (propiedad del Estado) y también dejan en manos del concesionario el diseño y ejecución del programa de inversiones para cada línea. A diferencia de su versión menemista, las inversiones ni siquiera prevén obras de electrificación. La ley de 2015 es taxativa en que la facultad de planificación para toda la red pertenece a Ferrocarriles Argentinos, no a los privados. En rigor, la propia figura del “concesionario”, repetida ampliamente en los pliegos, es inexistente e incompatible con la ley vigente. Huelga aclarar que una resolución ministerial no tiene el poder de alterar una ley nacional.
Cabe recordar que el Plan Quinquenal de Ferrocarriles Argentinos (2015-2018), abortado por las actuales autoridades de Transporte, preveía que las líneas Urquiza y Belgrano Norte volvieran al Estado una vez vencidas las concesiones heredadas de la década de 1990. De avanzar el proceso en curso, en cambio, ambas líneas reeditarían una versión menos ambiciosa del fracasado experimento noventista. El resultado de aquella experiencia habla por sí solo.
Ni siquiera en la nueva licitación del Subte pretendió el gobierno del PRO repetir la concesión original a Metrovías: allí se reservó para Subterráneos de Buenos Aires (SBASE) la definición de las inversiones de infraestructura y material rodante, limitando al privado a la operación del servicio. Además, SBASE recuperó la explotación de negocios colaterales, un hecho reivindicado por el entonces presidente Piccardo. Aquí, en cambio, se plantea mantener escindidas a dos líneas del resto de la red metropolitana sin mayor argumento que la tendencia automática del Ministerio de Transporte a favorecer a privados. Con el detalle de que el tipo de concesión en marcha es incompatible con el marco legal vigente.
Sin ir más lejos, una de las primeras acciones del gobierno de Macri en materia ferroviaria fue desaparecer la marca Ferrocarriles Argentinos, empresa que fue recreada por la ley 27.132 para hacerse cargo del sistema ferroviario integrando a SOFSE y ADIF, para volver al nombre de fantasía previo Trenes Argentinos. Aquella medida, aunque simbólica, ya estaba reñida con el espíritu de la ley de 2015. A ello seguirían distintos intentos de reprovincializar varios servicios ferroviarios fuera del Gran Buenos Aires.
Pero, a diferencia de lo anterior, la eventual concesión de las líneas Belgrano Norte y Urquiza sucede, además, en las postrimerías de una gestión de gobierno. Las empresas privadas beneficiadas, sean las operadoras actuales u otras nuevas, lo serán por unas autoridades que probablemente no sean responsables de la puesta en práctica de las nuevas concesiones.
En ese sentido, se trata de una medida cuyas consecuencias pueden condicionar la política de transporte del próximo gobierno en un sentido totalmente opuesto al gran consenso de 2015: que la formulación de la política ferroviaria pertenece a Ferrocarriles Argentinos, que la administración de la infraestructura es potestad indelegable del Estado, que las concesiones integrales son un modelo caduco e incompatible con la ley vigente, y –puesto que la sanción de la ley y la toma de esa decisión fueron contemporáneas– que la operación de los servicios ferroviarios metropolitanos corresponde al Estado como un sistema integrado.
Por lo pronto, las concesiones actuales de Ferrovías y Metrovías rigen hasta el 31 de marzo del año próximo en virtud de la prórroga decidida por el gobierno. Resta únicamente conocer si las autoridades salientes del Ministerio de Transporte continuarán adelante con un proceso de concesión a privados tan caprichoso como reñido con la ley de Ferrocarriles Argentinos. Tratándose de una aventura que puede incluso comprometerlos legalmente, lo más sensato atento al nuevo panorama político parece ser la paralización de la licitación, de manera que la decisión quede en manos del futuro gobierno.
