El 31 de diciembre de 1993 fue el último día de gestión estatal del servicio público de subterráneos. Metrovías S.A. tomó posesión de la red de subterráneos el 1 de enero del año siguiente, exactamente hace dos décadas. Tiempo suficiente para hacer un repaso de lo actuado al momento por la operadora, preguntarse qué ha cambiado durante este tiempo y plantear algunos interrogantes al respecto.
Llamado a licitación
A poco de asumir la presidencia prometiendo la revolución productiva y el salariazo, con el país sumido en la hiperinflación, el gobierno de Carlos Menem logró la promulgación de las leyes de Emergencia Económica y Reforma del Estado. Con el corpus filosófico y económico neoliberal como telón de fondo, se propugnaba la privatización o concesión en masa de la práctica totalidad de las empresas públicas. De las que daban pérdida y de las que daban ganancia. De las que funcionaban bien y de las que funcionaban mal. De las que sólo eran estatales en la Argentina y de las que no eran privadas en casi ningún lugar del mundo.
La ley de Reforma del Estado establecía en su Anexo A un destino para Subterráneos de Buenos Aires, empresa municipal hasta entonces operadora de la red: “Privatización o concesión parcial o total”. El argumento multiuso, aplicado a cualquier empresa a privatizarse con diferente grado de verosimilitud, es conocido. El Estado es mal administrador, la burocracia impide la eficiencia garantizada por la iniciativa privada. Los problemas que presentaba la operatoria de SBASE serían, en suma, consecuencia de su carácter público, y solucionables dando la red a un privado.
En consecuencia, en 1991 se convocó a licitación pública nacional e internacional para la concesión por 20 años del “Grupo de Servicios 3”, integrado por la red de subterráneos de Buenos Aires y la sección urbana del Ferrocarril General Urquiza, en poder de FEMESA tras escindirse de Ferrocarriles Argentinos. Se presentaron como interesados los consorcios Benito Roggio y otros, Ferrometro Argentino, Metrobaires, Pardo, Rabello y otros y Traimet. Tras un proceso de examinación y descalificación de los postulantes, una comisión formada al efecto dio ganador al grupo encabezado por Roggio, uno de los mayores holdings de la patria contratista.
El consorcio ganador, que conformó entonces la empresa Metrovías S.A., estaba integrado según registro de la CNRT por Benito Roggio e hijos S.A., Cometrans S.A. —de los hermanos Cirigliano, vinculados al transporte automotor—, Burlington Northern Railroad Co. —con la figura de operador técnico—, Morrison Knudsen Corporation, Inc. —nueva titular de la privatizada Fábrica Militar San Martín, fabricante en su momento de los coches Siemens de la B y de parte de los Materfer— y S.K.S. S.A.C.C.I.F.A. y M. La misma conformación inicial de Trenes de Buenos Aires (TBA), aunque luego las composiciones accionarias de una y otra variarían. Finalmente, el decreto 2608/93 aprobó todo lo actuado.
Comienzo de la concesión
El subterráneo porteño fue uno de los primeros y de los pocos del mundo en privatizarse. En general el transporte público de pasajeros no fue el objeto principal del proceso de transformaciones estructurales, y donde lo fue no abarcó las redes metropolitanas. Margaret Thatcher privatizó British Railways, en una medida que luego se revirtió al menos en parte, pero no el Underground londinense. Pinochet hizo lo propio con parte de la red carguera, pero Metro de Santiago continuó siendo una empresa pública. Metrovías era, en cierta forma, una pionera.
La titularidad de la red sí siguió siendo estatal, conservando Subterráneos de Buenos Aires como representante de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires el poder de autoridad de aplicación encargada de la supervisión de la concesión. Las futuras expansiones de la red de subterráneos también quedaron en el ámbito de SBASE, que desde entonces, y con más énfasis desde la autonomía de la Ciudad, se especializó en su función planificadora en detrimento de la operación del servicio.
El hecho de que la concesión fuera nacional pero la titularidad de los bienes concesionados y la autoridad de aplicación sobre ella quedaran en el ámbito de la Ciudad abrió un vacío legal que recién fue saldado en diciembre de 2012 mediante la sanción de la ley 4472 que formalizó la aceptación del traspaso promovido por la administración nacional. La situación de vacío impidió que durante 19 años SBASE o el Ente de la Ciudad puedan emitir más que recomendaciones o sanciones simbólicas que Metrovías no está obligada a acatar. Este problema fue motivo de constantes reclamos por parte de las autoridades porteñas, que históricamente reclamaron la capacidad de regular el transporte jurisdiccional. Si bien a fines de 2011 la Ciudad y la Nación firmaron un Acta Acuerdo por la transferencia, el gobierno de Mauricio Macri dio un giro en su postura y pretendió desentenderse de la transferencia hasta que, tras un prolongado y tortuoso conflicto que se extendió durante todo 2012, la Legislatura sancionó la “ley de Regulación y Reestructuración del Sistema de Transporte Ferroviario de pasajeros de superficie y subterráneo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, zanjándose finalmente la controversia abierta con la concesión.
Estación Carranza, línea D, recién inaugurada en diciembre de 1993.
Decía el contrato de concesión, vigente hasta algunos meses atrás: “El Estado Nacional, a través del presente, instrumenta un emprendimiento de notable envergadura, para ofrecer un mejor servicio de transporte público ferroviario de pasajeros -de superficie y subterráneos- que sea a la vez eficiente, seguro y confiable y que proporcione un servicio cuya calidad y frecuencia sea superior al actual, niveles de tarifas de transporte acorde con los niveles de ingresos de la población, nuevas inversiones en infraestructura, más seguridad y un entorno de trabajo digno para los trabajadores del servicio”.
Ese contrato cedía a Metrovías la prestación del servicio de pasajeros, percibiendo los ingresos por venta de pasajes, y la explotación comercial de las estaciones. A cambio, la empresa se comprometía a brindar adecuadamente el servicio, conservar en perfecto estado los bienes concesionados —estaciones y túneles, infraestructura de vía, señalamiento, material rodante— y llevar adelante un ambicioso plan de inversiones que sería financiado con recursos genuinos de la concesionaria y aportes públicos.
Adicionalmente, debía abonar al Estado nacional un cánon anual que no exceptuaba la posibilidad de implementar subsidios estatales para mantener el nivel tarifario. Es decir, la empresa se suponía rentable —Subterráneos de Buenos Aires lo fue incluso durante los años 80— y por tanto debía retribuir al concedente, pero un eventual déficit sería cubierto con fondos públicos para evitar aumentos en el valor del cospel. Este último, aunque fijado por el Estado nacional, podía subir según Metrovías se comprometiera a ejecutar nuevas inversiones.
El contrato de concesión fue reemplazado en abril de 2012 por un convenio “de operación y mantenimiento” tras la renegociación encarada por la Ciudad. La ex concesionaria ahora sólo se dedica a gerenciar la operación del Subte, mientras que las explotaciones colaterales (locales comerciales, publicidad, fibra óptica) que antes constituían parte de los ingresos de Metrovías, ahora quedan en manos de SBASE. Aunque se dio a entender en versiones periodísticas que tal determinación formó parte de las negociaciones por el contrato, lo cierto es que ya figuraba en el texto de la ley 4472 sancionada por el legislativo local.
Primeros años de Metrovías
El plan de inversiones abarcaba numerosas obras, entre las que se destacaban la extensión de la línea E a Retiro, la construcción del Taller Central Mariano Acosta, renovación de los sistemas de señales, creación de un único Puesto Central de Operaciones y la modernización de los particulares en las líneas, actualización tecnológica en las comunicaciones, accesibilidad para discapacitados en todas las estaciones, instalación de nuevas escaleras mecánicas, renovación de los talleres o la actualización de subestaciones eléctricas.
Buena parte de las obras no se realizó dentro del cronograma pactado ni el Estado, a través de la entonces recientemente creada Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), reclamó que se hiciese. Otras fueron las preocupaciones de Metrovías durante los primeros años de concesión: un golpe estético que diera una nueva imagen a la red y a la vez fuera, contrariamente a muchas de las inversiones, visible para los usuarios ahora devenidos clientes.
Para esto se emprendió durante los tres primeros años de concesión la modernización de algunas estaciones. Paralelamente se instrumentó una nueva señalética, diseñada por Estudio Shakespear, en reemplazo de los viejos carteles retroiluminados de plástico blanco. En cuanto a la renovación, las primeras víctimas fueron las estaciones Tribunales en la línea D, y Callao y Uruguay en la línea B. Etapas posteriores abarcarían el resto de esta última; algunas más de la D, como Palermo, Facultad de Medicina y Plaza Italia; General San Martín, Retiro y Constitución en la C; y Bolívar e Independencia en la E.
Las obras consistían en la restauración de mayólicas y murales, la incorporación de elementos de seguridad, renovación de iluminación, escaleras mecánicas y en ocasiones pisos. El problema es que Metrovías, en lo que el diario La Nación llamó en 1997 “arrebato modernizador”, realizó modificaciones que atentaron directamente contra el reconocido patrimonio cultural de la red. Entre ellas destaca el recubrimiento del alicatado original de las estaciones con placas grises o la directa remoción de mayólicas decorativas, de los cuales sirve como ejemplo la estación Facultad de Medicina. La Comisión Nacional de Monumentos y Lugares Históricos reaccionó tarde, pero logró que en 1999 un decreto presidencial declarara Monumento Histórico Nacional a casi todas las estaciones históricas, lo que no las salvó de posteriores agresiones.
Metrovías instrumentó sin embargo un “Programa de Acción Cultural” a través del cual se incorporaron nuevos murales a la red. Los últimos se habían colocado pocos años antes, en 1991, cuando SBASE convocó a decorar todas las estaciones de la línea B. Esta línea fue quizás la más perjudicada por la modernización de Metrovías, perdiendo en buena medida los frisos que identificaban a cada estación con un color, la señalética original —carteles de cerámica empotrados— y el recubrimiento de azulejos que, aunque austero, se encontraba en buen estado general.
Años después la estación Carlos Gardel fue totalmente alterada para compatibilizarla con el shopping Abasto, caso similar al de la estación Bulnes-Alto Palermo. La intrusión de la publicidad se convirtió a propósito en un fenómeno masivo, empañando en ocasiones la funcionalidad de la nueva señalética. Las estaciones fueron dotadas de gigantescas carteleras, carteles retroiluminados y equipos de televisión destinados a transmitir publicidades. Previamente a 1994 la publicidad en la red estaba limitada, con pocas excepciones, a los costados de la señalética retroiluminada y de los relojes digitales dispuestos en las estaciones.
Las formaciones, propiedad en los papeles de SBASE, no eran asunto de Metrovías. Sin embargo, fue la concesionaria la encargada de motorizar la compra de nuevas unidades para las líneas B —los Mitsubishi comprados usados al subte de Tokio, en reemplazo de los vetustos pero eficientes Metropolitan Cammell y los mucho más recientes pero escasos Siemens-FM— y D —la incorporación progresiva de coches usados del subte de Nagoya y de los nuevos Alstom Metropolis, cuyo diseño interior fue ideado por Metrovías—. Los desembolsos corrieron por cuenta del Estado nacional.
Metrovías considera sin embargo, como habitúa exponer en sus informes de gestión, que la renovación y ampliación de la flota son un logro de su gestión. Lo cierto es que el aumento en el número de coches permitió durante estos años una mejora de la frecuencia en las líneas B y D respecto a 1994. En el caso de esta última, terminaron de incorporarse las pocas formaciones de coches Materfer que restaban entregar. Otra modificación operativa fue la regularidad mantenida por Metrovías en las flotas de las líneas de la CHADOPyF —C, D y E—, que Subterráneos tenía la costumbre de considerar en cierto modo intercambiables acorde a las necesidades del momento.
En cuanto al servicio mismo de pasajeros, pocos fueron los cambios. En sus primeros tiempos Metrovías se abocó a prestar un buen servicio, que era lo que debía demostrar, intentando garantizar el cumplimiento de las frecuencias establecidas. La modificación más significativa fue una reducción notoria del horario de prestación, desde pasada la 1 de la mañana según la línea hasta las 22:30, justificada por las tareas de remodelación y mantenimiento que debían encararse. A pesar de que esas tareas terminaron hace largos años, hasta el momento los intentos de volver al horario “normal” fueron infructuosos. Incluso existió una iniciativa de Aníbal Ibarra durante su primer gobierno.
Coches Siemens O&K en Constitución con el primer esquema corporativo ensayado por Metrovías. A la izquierda, publicidades.
Siguiendo con asuntos de imagen corporativa, la concesionaria ensayó un fugaz esquema plateado para reemplazar en la pintura de las formaciones a las combinaciones bordó-blanco-amarillo (estrenada por los Fiat-Materfer en 1980) y azul-blanco-amarillo de Subterráneos, esta última heredada de la librea original de los coches Siemens de la CHADOPyF. Años después Metrovías adoptaría el amarillo con una banda gris bajo la altura de las ventanas como esquema corporativo, que sin embargo ha sido aplicado en forma irregular y poco sistemática. De hecho, habiendo transcurrido 20 años de que la empresa opera el Subte, todavía pueden verse en circulación coches Materfer con esquema bordó de SBASE, a la vez que la mayoría de los Mitsubishi aún lucen la librea roja y blanca que poseen desde su incorporación al Metro de Tokio. Huelga mencionar a los Brugeoise que llegaron a su jubilación con el esquema CHADOPyF. Recién a fines de 2013 comenzó a aparecer un nuevo esquema corporativo, aunque esta vez de la mano del Gobierno de la Ciudad, omitiendo toda referencia a Metrovías.
Quizás el principal logro de Metrovías en sus primeros años de operación, exhibido hasta el hartazgo como prueba de eficiencia, fue un aumento considerable en la cantidad de pasajeros transportados. El último año de gestión estatal había registrado uno de los niveles más bajos en años, coronando una tendencia decreciente durante los últimos años —coincidentes a grandes rasgos con 1989 y el inicio de una última época de SBASE marcada por restricciones presupuestarias y déficit de mantenimiento que contribuyeron a forjar la imagen del eficientismo privado—.
En números, se pasó de los 145 millones de usuarios transportados en 1993 a 170 millones en 1994, 220 en 1997 y un máximo para el período de casi 260 en 1999. A las causas, entre las cuales la imagen jugó un papel preponderante, deben sumarse la mejora de la situación económica y el mayor control a la evasión —que redunda automáticamente en un aumento estadístico de la cantidad de pasajeros, aunque falso en lo empírico—.
Renegociación y después
En 1999 se renegoció el contrato de concesión y modificó levemente con una addenda que comprometía nuevas inversiones y plazos de ejecución, así como un mecanismo de revisión de las planeadas inicialmente. Contemplaba también, haciendo explícita la aceptación de Metrovías, el traspaso de la concesión al ámbito de la Ciudad de Buenos Aires según ordenara un decreto reciente. La recuperación de la jurisdicción de la Ciudad sobre el Subte fue la condición que habían puesto la UCR y el jefe de Gobierno De la Rúa para apoyar la renegociación. La medida continuó sin hacerse efectiva por varios años más. El período de concesión original fue extendido a 24 años, llevando a Metrovías hasta el 31 de diciembre de 2017 de no rescindirse antes el contrato.
Para 1996 la empresa consideró que sus inversiones en la red justificaban un incremento del precio del cospel, que fue llevado de 45 a 50 centavos. En 1998 se llevó a 60 fundamentándolo en la compra de coches y el proyecto de extensión de la línea E a Retiro. Entre las obras que debía encarar Metrovías según la renegociación de 1999 se volvía a contar la extensión de la línea E, inversión que motivó otro aumento tarifario. Nunca se llevó a cabo, pero la tarifa aumentó igual de 60 a 70 centavos.
El año siguiente trajo uno de los cambios más visibles del período de concesión: la despedida definitiva de la clásica ficha o cospel “Un viaje en Subte”. La concesionaria comenzó con la instalación de molinetes electrónicos en la línea E y luego en el resto de la red, jubilando los de madera que había introducido en 1930 la línea B también a modo de innovación. Así, se reforzó el control de pasaje e implementaron dos nuevos medios de ticketing —la terminología es la de la empresa— con nombres en spanglish: Subtepass, pases de cartón con carga magnética, y Subtecard —luego Monedero—, tarjetas con tecnología inalámbrica RFID que comenzaron a operar en 2001. Ese mismo año vio la instalación por parte de Metrovías del moderno sistema de señales ATP (Automatic Train Protection) en la línea E.
2001 fue a propósito el pico de la crisis económica, social y política, traducida en una merma en el total de pasajeros transportados producto de la menor actividad. Ya durante el gobierno interino de Eduardo Duhalde, 2002 vino el corolario legal de la crisis para el sector. La sanción de la ley de Emergencia Ferroviaria estableció el congelamiento tarifario y el pasaje de la responsabilidad por las inversiones comprometidas de las concesionarias al Estado nacional. Operó en rigor como blanqueo de compromisos incumplidos por los que Metrovías no fue nunca sancionada, al tiempo que el Estado asumía la realización de obras como la extensión de la línea E o el financiamiento de nuevas obras de renovación de vías y modernización del sistema de señales.
La línea B fue en 2003 la siguiente en recibir el sistema ATP: en la misma se había realizado una renovación integral de vías en los últimos años de la década del 90. En 2004 se inauguró el nuevo Puesto Central de Operaciones (PCO), ubicado en la estación Mariano Moreno de la línea C. Por último, entre 2007 y 2008 se completó la instrumentación del ATP en la línea D, particularmente traumática por los inconvenientes generados en el servicio. Cabe recordar que todas las obras de modernización de vías, señales y estaciones en la línea A no sólo fueron financiadas sino directamente licitadas por el Estado nacional, previsión presente en el contrato de concesión original.
Desde la Emergencia Ferroviaria, Metrovías comenzó a requerir una suma cada vez mayor de subsidios públicos, justificados en el mantenimiento de la tarifa y supuesto déficit operativo. Así, el cánon se dio vuelta y el Estado comenzó a sostener a la empresa con sumas ingentes, al tiempo que había asumido la responsabilidad por las obras que le correspondían originalmente. El monto invertido en subsidios por “compensación tarifaria”, cuya aplicación concreta nunca fue informada transparentemente al público por el Gobierno Nacional, creció -y crece- con cada año. Por ejemplo, para este 2014 Metrovías dispondrá de la no despreciable suma de 980 millones de pesos en concepto de compensación.
Al mismo tiempo que la empresa se iba convirtiendo en poco más que una operadora a sueldo —todas las nuevas obras de infraestructura contaron desde 2002 con financiamiento estatal—, la calidad del servicio entró en un espiral descendente. El espaciamiento de frecuencias y el incumplimiento de las nominalmente exhibidas se convirtieron en cosa frecuente. Junto a esto se dio una caída en el nivel de mantenimiento del material rodante, denunciada por exceso en el kilometraje permitido en los coches Siemens O&K que circularon en la línea C hasta 2007 y las inexistentes realizaciones de las reparaciones generales —tareas de mantenimiento integral— de las formaciones.
Incluso fue objeto de denuncia penal por un ex director de Subterráneos de Buenos Aires durante el gobierno de Telerman, Alejandro Franco, hecho que le valió el puesto. La empresa siempre negó todas las acusaciones a pesar de la salida de servicio de varios coches e inconvenientes reiterados durante la prestación del servicio.
No obstante y aunque inicialmente se daba por descontado un retorno a la operación de SBASE, al inaugurarse la línea H el gobierno de la Ciudad optó por suscribir con Metrovías un contrato de operación provisoria. Cabe recordar que la H, como todas las nuevas líneas que construya la Ciudad, no formaba parte de la concesión nacional de las cinco líneas históricas. El argumento que se esgrimió para darla en “concesión precaria” —esa es la figura— fueron motivos técnicos, como la carencia de SBASE de personal capacitado y falta de material rodante para poner en marcha instantáneamente el servicio. Esta concesión, calificada de entrega ilegal, motivó otra denuncia de Franco.
Legado
Cualquiera que conozca el subterráneo porteño sabe que ha cambiado relativamente poco en los últimos 20 años. El nivel de crecimiento de la red fue muy reducido, financiado enteramente por el Gobierno de la Ciudad y ejecutado por Subterráneos de Buenos Aires, a excepción de la extensión de la línea E, que corre por cuenta de la Nación. En cuanto a las inversiones que correspondía realizar a la concesionaria, como se vio buena parte no fue nunca ejecutada. No obstante, se le concedieron los aumentos de tarifa que reclamaba y al momento de renegociarse el contrato en 1999 casi todos los cambios habían sido estéticos. Nueva señalética, cambios en el color identificatorio de las líneas —por alguna razón extraña la B, que para SBASE era verde, trocó sus colores con la D—, experimentos con esquemas de pintura. Cartelería, anuncios, pruebas del sistema de audio. Y publicidad, mucha publicidad.
Durante sus primeros años a Metrovías no le faltaban fuentes de financiamiento. Daba ganancia, así lo reconocían sus estados contables, y con todo incumplió el plan comprometido por contrato, aunque la empresa publique lo contrario en sus informes. Es cierto que se hicieron algunas obras importantes, como la renovación de vías y la instalación del ATP. También el período de tiempo transcurrido es importante: ¿qué hace pensar que tareas mínimas de modernización no se hubieran llevado a cabo con cualquier otra administración, estatal o privada?
Estación Catedral, línea D, bajo administración de SBA.
La crisis de 2001 y la ley de Emergencia Ferroviaria fueron la excusa perfecta para explicar luego cualquier incumplimiento contractual o deterioro del servicio, aunque fuera con efectos retroactivos. El congelamiento tarifario permite dar razón a la empresa cuando se refiere al aumento constante de costos desde la devaluación de 2002 como motivo para el congelamiento de inversiones y tareas de mantenimiento. La solución propuesta, desregular la tarifa, esconde el otro costado de la ley de Emergencia: Metrovías fue exceptuada de pagar esas obras de su propio bolsillo, ahora a cargo del concedente.
Metrovías nunca podría prestar el servicio por compromiso social, no está en la lógica de ninguna empresa privada. Es cierto que tiene elevados costos de operación y mantenimiento, pero no debe olvidarse que hasta abril de este año la empresa contaba con cuantiosos recursos provenientes de la venta de pasajes, la explotación comercial de locales e instalaciones, ingresos por publicidad, y subsidios públicos crecientes que incluso garantizan un nivel de rentabilidad para los accionarios de la empresa. En realidad, para el accionista principal luego de que concentrara la mayoría de las acciones, Benito Roggio Transporte S.A.
Metrovías es hoy una empresa que funciona alimentada a subsidios, más allá de su condición de concesionaria u operadora y gerenciadora. La empresa llegó en 2010 a repartir dividendos por 150 millones de pesos, un tercio de lo que recibió en ese año por las pérdidas que le ocasionaba administrar el Subte. Los subsidios crecen año a año: en 2010 fueron 527 millones de pesos, en 2011 recibió 807 millones de pesos y en 2012, 835 millones. Para 2014, aunque con una tarifa mucho más elevada, los subsidios siguen creciendo y arañan los 1000 millones de pesos anuales. La determinación de la cantidad es por demás opaca: la Auditoría de la Ciudad consideró que los costos que esgrime Metrovías están “sumamente inflados” y que los cálculos realizados por SBASE para determinar el monto a subsidiar adolecen de errores y se estaría sobre-subsidiando a la compañía controlada por Roggio.
La crisis de 2001-2002 significó el final del modelo de concesión tal como se había concebido en los años 90 debido a una alteración sustancial de las condiciones que habían hecho posible y viable esa alternativa. En esas condiciones, la operación del Subte era rentable con recursos provistos por la tarifa. Luego de ese momento, sólo un alto -y creciente- nivel de fondos públicos destinados a sostener el servicio permitieron la supervivencia del esquema. Si bien estas condiciones se mantienen, ese intermediario que resulta ser Metrovías aparece cada vez más desdibujado, al menos ante los ojos del público.
