Del futuro gabinete de Alberto Fernández se conoce más bien poco, por no decir nada. De los nombres que podrían hacerse cargo de Transporte –si continúa siendo un ministerio– se sabe menos aún, más allá de algunas intenciones del sindicalismo y del rumor sobre una eventual oferta a Florencio Randazzo. En materia de políticas, sin embargo, el candidato del Frente de Todos ha comenzado a dar algunas señales.
Primero fue la definición sobre el tren a Vaca Muerta anticipada por enelSubte, una obra prometida del actual gobierno que quedó en la nada. Días después, en una reunión en la Bolsa de Comercio de Rosario, Fernández dio una nueva clave: se expresó a favor de implementar en forma efectiva el sistema de acceso abierto a la red ferroviaria (open access) reclamado por los empresarios de la agroindustria. Los huéspedes quedaron conformes con el compromiso.
En qué consiste el acceso abierto
El acceso abierto supone la posibilidad de que cualquier operador haga uso de toda la infraestructura ferroviaria, al igual que sucede con las carreteras para el transporte automotor. Para lograrlo, se basa en la separación vertical entre la gestión integral de la infraestructura, que queda en manos del Estado, y los servicios, que pueden ser operados por cualquier empresa –estatal o privada– abonando un canon correspondiente por el uso de la vía. La gestión de la infraestructura comprende necesariamente los sistemas de control de circulación: la administración de las señales y comunicaciones que permiten el paso de los trenes sobre las vías.
Esta modalidad se extendió en Europa durante los años 90 como parte de las reformas de la Unión Europea para desregular el sector ferroviario y abrirlo a la competencia, aunque en todos los casos siguen existiendo empresas estatales dominantes. Otra motivación fue integrar un sistema ferroviario europeo que hasta el momento estaba fragmentado en redes nacionales. La mayoría de las empresas ferroviarias nacionales se dividió en al menos un área de movilidad y otra de gestión de la infraestructura, aunque en algunos casos se crearon otras unidades especializadas –de cargas, de explotación comercial de estaciones, etc.–.
La mayoría de los países mantuvieron un holding estatal integrado, como la Deutsche Bahn en Alemania o Ferrovie dello Stato en Italia. En el caso de la segunda, por ejemplo, su división Trenitalia es la prestadora dominante de servicios de pasajeros y Rete Ferroviaria Italiana la gestora de la infraestructura sobre la que se prestan los servicios de Trenitalia y de cualquier otra empresa, sea nacional, regional o privada. En Alemania todas utilizan la marca DB, aunque la división DB Netz es la administradora de la infraestructura. España en cambio optó por escindir en dos el sector, con Renfe Operadora por un lado (que mantuvo el nombre de la RENFE original) y el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) por otro. Francia había optado originalmente por el modelo español pero la mala experiencia llevó a que ambas áreas fueran reunificadas en una única SNCF en 2015.
El principal potencial del open access está en el sector de cargas, tradicionalmente el más rentable de la actividad ferroviaria –en la Argentina, teniendo en cuenta su distribución y densidad poblacional, por momentos el único–. En Europa, no obstante, han surgido numerosas operadoras de pasajeros nuevas, la mayoría fruto de asociaciones entre empresas públicas –como Thalys, formada por la SNCF, Deutsche Bahn y los ferrocarriles belgas– o entre empresas ferroviarias y gobiernos locales. Aunque menos numerosas, también hay algunas experiencias privadas exitosas en el sector de la alta velocidad, como Italo – NTV en Italia, que compite con los servicios Frecciarossa de Trenitalia. Los servicios de pasajeros de corta, media y larga distancia tradicional continúan siendo un monopolio estatal de facto: no son rentables para el interés privado.
La alternativa al open access es la operación integral, donde una misma empresa es dueña de la infraestructura y de los servicios que corren sobre ella. Es el caso de todas las empresas ferroviarias privadas primitivas y de sus sucesoras estatales en todo el mundo. En Estados Unidos, las líneas continúan siendo propiedad de cargueras privadas, aunque en algunos tramos permiten el paso de servicios de la operadora estatal de pasajeros Amtrak. En el Reino Unido la privatización de Margaret Thatcher impulsó un modelo híbrido, donde la operación se dividió en concesionarias privadas y la gestión de la infraestructura se transfirió a otra empresa, también privada. Con los años esto se reveló insostenible y la gestión de la infraestructura fue reestatizada, así como varios corredores de pasajeros.
Qué se hizo hasta ahora en la Argentina
En la Argentina, Ferrocarriles Argentinos operó la red ferroviaria en forma integral hasta las privatizaciones de la década de 1990, prestando todos los servicios de pasajeros y de cargas –hubo algunas pocas innovaciones a partir de fines de los años 70, sin mayor envergadura–. Las privatizaciones entregadas por el gobierno de Menem a diferentes empresas dividieron a la red en una serie de compartimientos estancos operados en forma exclusiva por distintas empresas privadas, a cargo de infraestructura y servicios. Si bien por contrato estaban obligadas a permitir el paso de trenes de otras empresas, las condiciones en que esto se haría quedaban mayormente en sus manos.
La consecuencia práctica fue que el sistema ferroviario fue dividido no sólo en distintos “sectores” privados a menudo incompatibles entre sí –distintos reglamentos operativos, distintos sistemas de señales, distintos grados de automatización– sino que fue además separado en vías “de pasajeros”, correspondientes al Gran Buenos Aires (donde se entregaron concesiones de transporte de pasajeros) y otras “de cargas”, correspondientes al resto del país (donde cualquier servicio de pasajeros debió subordinarse a las condiciones de las empresas de carga). Los consorcios que se hicieron cargo de las concesiones de cargas presentaban por lo general relación con algún grupo económico beneficiado, un conflicto de interés que limitó aún más la posibilidad de que el antiguo monopolio estatal fuera reemplazado por un régimen competitivo.
En 2008, una ley sancionada a instancias del entonces secretario de Transporte Ricardo Jaime copió las apariencias externas del sector ferroviario español: creó una empresa de nombre ADIF para hacerse cargo de infraestructura y a otra con el original nombre Sociedad Operadora Ferroviaria (SOFSE) para la prestación de servicios. Sin embargo, la llamada ley de Reordenamiento Ferroviario no disponía ninguna medida para que la ADIF, que pasaba a ser nominalmente titular de toda la infraestructura ferroviaria del país, se hiciera con su control efectivo, en manos de distintas concesionarias de pasajeros y de cargas. La SOFSE, por su parte, comenzó a operar lentamente algunos servicios regionales en el interior del país. Cuando en 2013 el gobierno de Cristina Kirchner dio de baja la concesión privada de cargas del Ferrocarril Belgrano se creó una tercera empresa estatal, Belgrano Cargas y Logística (BCyL), que heredó el modelo de concesión integral a cargo de la infraestructura y la operación, un modelo que se replicó al hacerse cargo esa empresa de los servicios de cargas de los ferrocarriles San Martín y Urquiza.
La gestión de Florencio Randazzo marcó la conversión de la SOFSE de empresa testimonial en operadora de cinco de las siete líneas metropolitanas de pasajeros del Gran Buenos Aires. Estaba previsto que se hiciera cargo de su totalidad una vez vencieran las únicas concesiones restantes en 2017 y 2018, pero el actual gobierno optó en cambio por prorrogarlas y lanzar un nuevo proceso licitatorio para mantenerlas en manos privadas. En tanto, la ADIF se especializó en la planificación y licitación de obras de infraestructura, sin asumir ningún rol en su gestión ni siquiera en las líneas suburbanas de Buenos Aires que habían vuelto al Estado.
En 2015, finalmente, el Congreso sancionó una ley superadora de la aprobada en 2008, que integró a las tres empresas preexistentes (SOFSE, ADIF y BCyL) en el paraguas de una nueva Ferrocarriles Argentinos. La ADIF, según el texto de la ley, sería la división de Ferrocarriles Argentinos encargada de la gestión de toda la infraestructura del país y de los sistemas de control de circulación de trenes, con independencia de los operadores de servicios de pasajeros o de cargas. La gestión estatal de la infraestructura se estableció como principio indelegable, en tanto que sobre la prestación de servicios se abrieron distintas alternativas. Las concesiones integrales vigentes debían ser adecuadas o cesadas en función de lo dispuesto. Cualquier empresa podría anotarse en un registro de operadores para prestar servicios sobre tramos de la red ferroviaria abonando un canon al Estado. La redacción original limitaba esta liberalización a las cargas, aunque a instancias del bloque del PRO la posibilidad se amplió a los servicios de pasajeros.
Tres años después el gobierno de Mauricio Macri reglamentó la ley. En lugar de establecer una hoja de ruta para que la ADIF pasara a ser gestora de infraestructura, permitió prorrogar las concesiones vigentes por diez años. Además, el ministro Guillermo Dietrich prometió al sector agropecuario un novedoso “open access competitivo” bastante alejado tanto de la ley de 2015 como de cualquier implementación en el mundo: consistiría en que privados se pudieran hacer cargo integralmente de sectores de la red ferroviaria a cambio de realizar inversiones. Algo más cercano a las privatizaciones de los 90 pero sin licitación, o acaso a un remate, que a una red ferroviaria integrada con libre competencia. El “open access competitivo” parecía vincularse con el impulso dado por el gobierno a los proyectos de asociación público-privada (PPP), que no pudieron prosperar por las condiciones económicas. El nuevo ramal ferroviario a Vaca Muerta iba a ser construido bajo esta modalidad.
Los desafíos para el próximo gobierno
Si los funcionarios que eventualmente acompañen a Alberto Fernández se propusieran implementar su promesa de open access, el primer desafío es clarificar o deshacer la reglamentación de Dietrich, que hizo más bien poco por implementar la ley de 2015: con la regulación actual, las concesiones integrales a privados podrían extenderse hasta 2033, haciendo que no exista acceso abierto posible hasta esa fecha.
Por el contrario, si las concesiones de los actuales operadores privados fueran adecuadas a la ley de 2015, debería definirse qué pasará con el material rodante con el que operan hasta el momento: pertenece al Estado y en su gran mayoría es heredado de Ferrocarriles Argentinos –a la que deberían en cualquier caso devolverlo o alquilárselo–. En un modelo de acceso abierto auténtico, los privados que deseen incursionar en el negocio ferroviario lo hacen a su propia cuenta y riesgo. Una vez definido esto, las actuales empresas podrían competir entre sí y con el Estado para prestar servicios de pasajeros o de cargas en los tramos de la red que hasta ahora manejan en exclusividad. La estatal BCyL (que actualmente opera con el nombre de fantasía de Trenes Argentinos Cargas) debería también abrir “sus” tramos de la red a la competencia, sea de las actuales operadoras privadas o de otras que se pudieran incorporar.
Para que esto sea posible, la ADIF debe construir la capacidad de gestión para hacerse cargo de todas las infraestructuras, no sólo desde el punto de vista de mantenimiento de las vías y de ejecución de obras, sino también –y fundamentalmente– en lo relativo al control de la circulación de trenes. Esto supone devolver a la fragmentada red ferroviaria una normativa técnica única y compatibilizar paulatinamente los distintos sistemas de control existentes en el momento. Implica asimismo que exista una autoridad única a cargo de autorizar todos los diagramas de servicios y supervisar todos los trenes que corren sobre la red ferroviaria, independientemente de las empresas operadoras. Puede existir un marco de gestión especial para los ferrocarriles metropolitanos de Buenos Aires, más parecido a un modelo integrado –sucede en los grandes aglomerados urbanos del mundo–, pero no podrá haber open access sin la adecuación de las actuales concesiones de cargas.
Falta, por último, reconstruir a Ferrocarriles Argentinos como cabeza del sistema ferroviario nacional. Sin un organismo central que dé lógica al sistema no podrán resolverse las tensiones actuales entre la ADIF, la SOFSE, BCyL y las empresas privadas, que a menudo se reparten funciones en forma solapada o contradictoria. Por ejemplo, para resguardar el potencial futuro de la red del interés inmediato y cortoplacista de gobiernos locales o intereses sectoriales. Situaciones como los inaceptables tiempos de viaje para pasajeros desde Buenos Aires a Rosario y Mar del Plata –donde existe consenso respecto a su potencial de demanda y aún rentabilidad– sólo podrán solucionarse con un árbitro que coordine las distintas lógicas y haga primar un interés general.
