Tal como se había anunciado días atrás, este jueves por la noche Diego Giuliano juró como nuevo ministro de Transporte de la Nación, en reemplazo del renunciado Alexis Guerrera.
Guerrera, que deja el cargo por razones personales y de salud, volverá a su puesto como diputado provincial en Buenos Aires, cargo del que se encontraba con licencia desde diciembre de 2020, con motivo de haberse desempeñado primero como presidente de ADIF (diciembre 2020 a mayo 2021) y luego como ministro de Transporte tras el repentino fallecimiento de Mario Meoni (mayo 2021 a diciembre 2022).
Giuliano está lejos de ser un desconocido: acompañó la práctica totalidad del período de Guerrera como secretario de Gestión del Transporte y virtual viceministro del área desde junio de 2021. Habiendo sido el brazo ejecutor de muchas de las decisiones tomadas en el último tiempo, caben esperar más continuidades que rupturas.
En cuanto al ámbito ferroviario, Giuliano recibe de su predecesor una herencia mixta: por un lado, importantes iniciativas en marcha o con financiamiento comprometido, pero también numerosos proyectos y licitaciones demoradas, así como indefiniciones sobre cuestiones medulares, que podrían definir los rasgos del sistema ferroviario argentino por las próximas décadas.
Proyectos en marcha: entre avances y demoras
El nuevo ministro recibe de su predecesor una importante cantidad de proyectos de modernización ferroviaria en marcha o próximos a iniciarse.
Por un lado, el megaproyecto de modernización de la línea Mitre, cuyas primeras etapas ya están en ejecución –parrilla de Retiro–. El resto de las etapas del proyecto, que se lleva a cabo con un crédito de casi 350 millones de dólares del Banco Mundial, empero, enfrentan importantes demoras: la renovación de vías del ramal Tigre ha sido licitada pero permanece pendiente de adjudicación desde hace meses, mientras que la extensión de la electrificación a Benavídez y El Talar ni siquiera ha sido licitada hasta el momento.
El otro gran proyecto financiado por el Banco Mundial, la electrificación de la línea Belgrano Sur, comenzó a negociarse este año y tuvo avances significativos en el plano administrativo semanas atrás, con la firma de los créditos. No obstante, hasta el momento ninguno de los aspectos de la obra –que son múltiples y muy variados– ha sido licitado.
En la misma línea Belgrano Sur, en paralelo, hay dos importantes obras en marcha, también con financiamiento internacional: la extensión de la línea a Plaza Constitución mediante un viaducto –financiada por la CAF y FONPLATA–, que tiene un buen nivel de avance, y la renovación del ramal M entre Tapiales y Marinos del Crucero General Belgrano, que se ejecuta con un crédito de la CAF. Ambas obras comenzaron a ejecutarse durante la gestión Guerrera.
En cuanto a la modernización de la línea Roca, se está avanzando con trabajos complementarios a la electrificación: la renovación de vías en diversos tramos y las obras de señalamiento, que se ejecutan con financiamiento del BID. A esto se suma la demoradísima obra de renovación de la estación Avellaneda, licitada pero pendiente de adjudicación desde hace varios meses.
Más demorada viene la electrificación y modernización de la línea San Martín, un proyecto también financiado por un crédito del BID. En diciembre del año pasado, luego de varias marchas y contramarchas, la gestión Guerrera dio de baja la licitación original –pendiente de adjudicación desde 2018– y decidió relanzar el proyecto con contratos parciales. Hasta el momento, sólo se ha lanzado la licitación de la primera etapa, que comprende los trabajos de renovación de vías, y que tiene fecha de apertura de sobres prevista para enero próximo.
Por otra parte, las inversiones en la renovación de infraestructura ferroviaria en el interior del país –orientada fundamentalmente a cargas– combinan avances y demoras. Por un lado, se encuentran en ejecución con financiamiento chino las obras de modernización del Ferrocarril Belgrano –hasta la adenda 4, confirmada en 2021–, pero permanece pendiente de ratificación y sin avances la adenda 5, que entre otras cuestiones contempla la fabricación de vagones en el país. También se encuentra sin avances concretos la renovación del Ferrocarril San Martín en el corredor Buenos Aires – Rufino – Rosario – Mendoza, acordada con China a fines de 2020 e incluida en el Presupuesto 2023.
Las inversiones en material rodante, en tanto, aparecen como las más empantanadas: pese a haber recibido contratos firmados con anterioridad y a haber realizado nuevos acuerdos, la actual gestión no ha incorporado hasta el momento ninguna formación nueva. De acuerdo con el Presupuesto 2023, sólo se encuentra prevista la reactivación de la compra de 200 coches chinos adicionales para la línea Roca –en pausa desde hace años– y la adquisición de cochemotores para servicios regionales, recientemente licitada.
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Las indefiniciones preocupantes
Más allá de los vaivenes con las obras, la herencia más preocupante de la gestión Guerrera es la falta de definición sobre algunas cuestiones medulares, que hacen al carácter mismo del sistema ferroviario y su futuro, tal el caso de las concesiones vencidas de cargas y pasajeros. En este sentido la constante en los últimos 19 meses ha sido la postergación de las definiciones para un futuro que nunca termina de llegar.
Nada hace pensar, al menos por el momento, que esta dinámica vaya a cambiar con Giuliano: al flamante ministro no se le conocen pronunciamientos sobre el tema de las concesiones vencidas. Se trata de una diferencia sustancial con algunos de los otros dirigentes que sonaron como posible reemplazo de Guerrera: tanto Martín Marinucci como Jorge D’Onofrio habían reclamado expresamente un mayor rol para el Estado.
Giuliano, en cambio, ha sido señalado como más permeable a las demandas de los privados e incluso como uno de los artífices de las sucesivas prórrogas otorgadas a las concesionarias con contrato vencido –hasta el momento, Metrovías y Ferrovías, en pasajeros, y Ferroexpreso Pampeano (FEPSA), en cargas–.
La prueba de fuego para el nuevo ministro será en poco tiempo más: para este mismo mes está previsto el vencimiento del contrato de concesión de Nuevo Central Argentino (NCA), la carguera que controla la práctica totalidad de la red del Ferrocarril Mitre. Hasta ahora, ni Giuliano –ni, para el caso, su predecesor Guerrera– han blanqueado qué decisión tomarán al respecto, aunque todo hace prever una prórroga similar a la que en su momento se otorgó a FEPSA, ya que no existe ningún preparativo para la devolución al Estado que debería legalmente ocurrir.
No obstante, un hecho trascendente ha ocurrido entre aquella prórroga a FEPSA y la inminente caducidad del contrato de NCA: el fracaso del esquema público-privado de “acceso abierto híbrido” que el propio Ministerio de Transporte, junto a Trenes Argentinos Cargas, idearon para finalizar las concesiones al tiempo que se les garantizaba a los privados una continuidad sin competencia. En ese modelo, el Estado sería un socio pasivo que se haría cargo de las inversiones en infraestructura pero cedería voluntariamente el negocio de las cargas a los privados que la controlan actualmente.
Pese al portazo de las privadas, que consideran al proyecto como insatisfactorio para sus aspiraciones –pretenden mayores garantías y plazos de exclusividad–, Transporte ha guardado un hermético silencio sobre los pasos a seguir. Y si bien las alternativas sobre la mesa son variadas, como explicó este medio, la alternativa más probable es una nueva postergación, que patee la definición sobre la cuestión de fondo para un próximo gobierno.
El vencimiento de NCA no es el único que obligará a Giuliano a toma una decisión: en marzo del año que viene vencerán el contrato de Ferrosur Roca y las prórrogas de Metrovías en la línea Urquiza y Ferrovías en la línea Belgrano Norte, en tanto que en junio próximo será el turno de la prórroga otorgada a FEPSA.
Es decir que bajo su gestión recaerá la entera totalidad de los vencimientos de las últimas concesiones sobrevivientes de la década del 90. La manera en la que se resuelva el final de ese proceso determinará los rasgos del sistema ferroviario para las próximas décadas en la Argentina.
Las concesiones de las únicas dos líneas metropolitanas que no son operadas por SOFSE continúan vigentes merced a sucesivas prórrogas, pese a la repetida expresión de que diversos funcionarios –desde el fallecido ministro Meoni hasta el propio Marinucci– de que resulta más conveniente la operación estatal. Pese a esto, el Gobierno nunca dio de baja un decreto del gobierno anterior que permite reconcesionarlas, a pesar de que éste contraría la ley vigente.
Distinto es el caso de las concesiones cargueras, donde Transporte ha mantenido una actitud más sinuosa. La gestión Guerrera emitió en junio del año pasado la resolución 211/21, que puso fin a las concesiones, le denegó a las privadas la extensión de sus contratos y le asignó formalmente al Estado –a la ADIF la administración de la infraestructura y a Trenes Argentinos Cargas la operación carguera– el manejo de esos corredores. Al mismo tiempo, encomendó a Trenes Argentinos Cargas a “asociarse” con privados para la operación de los corredores hoy concesionados, pese a que el Estado opera directamente el resto de la red ferroviaria.
La resolución misma reconoció el fracaso del modelo de concesiones, a las que responsabilizó por “un balance negativo en términos de estado de la infraestructura (velocidad y ramales perdidos)”, a la vez que determinó que “esa situación no puede ser corregida […] en el marco del esquema de concesionamiento integral y de fragmentación de la Red Ferroviaria Nacional en compartimentos estancos”. El propio Giuliano, entonces secretario, había llegado a afirmar conceptos similares: “Cuando uno observa el resultado de 30 años de concesiones, el deterioro más importante se ha dado en infraestructura. Por distintas razones, que pueden ser económicas, estratégicas u operativas de las concesionarias, no se ha invertido lo suficiente, esto ha provocado un retroceso y el sistema ferroviario de cargas no es lo que esperamos que sea“.
Ese impulso inicial se diluyó y Transporte luego volvió sobre sus pasos, suavizando aristas de la resolución y dejando la definición de los detalles finos del esquema en manos de nuevas resoluciones (como la 353/22) o incluso de los pliegos del concurso que Trenes Argentinos Cargas lanzó este mismo año, hasta evolucionar a una versión más benevolente con los intereses de los concesionarios. Pero lo cierto es que el esquema saltó por los aires tras el mencionado portazo de los propios privados, echando un manto de incertidumbre sobre la cuestión.
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La sumatoria de indefiniciones sobre cuestiones estratégicas, la falta de ordenamiento en las prioridades y las diversas postergaciones y demoras que sufre el sector ferroviario se deben, en gran medida, a otra de las herencias de la gestión Guerrera.
Pese a que existieron algunos intentos, la coordinación entre las cuatro empresas ferroviarias sigue siendo una quimera y Ferrocarriles Argentinos –empresa recreada por ley en 2015 con consenso de todo el Congreso– no ha podido convertirse en lo que se supone que debería ser: la cabeza del sistema. En cambio, de a ratos, pareciera comportarse como una quinta empresa, orbitando en torno de las demás “Trenes Argentinos”.
Si bien la empresa pareciera haber abandonado la existencia fantasmagórica que la caracterizó durante la gestión anterior y hasta el relanzamiento de marzo de 2021, lo cierto es que ha ido adoptando un perfil cada vez más desdibujado y más alejado de los objetivos que le impuso la propia ley que la creó.
Antes que un problema secundario, la cuestión de Ferrocarriles Argentinos explica buena parte de las descoordinaciones, problemas de funcionamiento, indefiniciones y postergaciones que afectan tan gravemente al sistema ferroviario y que pueden comprometer seriamente su futuro.
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La contracara de los constantes anuncios superficiales de nuevos trenes de larga distancia durante la gestión Guerrera –mientras los corredores más importantes sufren de una suboferta crónica– fue la incapacidad, o la falta de voluntad, para resolver qué forma tendrá el sistema ferroviario en las próximas décadas: ¿Habrá una empresa ferroviaria profesional e integrada o distintas reparticiones menores distribuidas políticamente? ¿Los ferrocarriles metropolitanos del AMBA serán una unidad en términos de operación e información al público o dos líneas seguirán aisladas del resto? ¿La red ferroviaria seguirá parcelada en “corredores” cedidos a privados o funcionará con una administración común? ¿El acceso a la red ferroviaria será abierto para cualquier operador, como dispuso la ley de 2015, o cerrado, como preveía el fracasado “acceso abierto híbrido”? ¿El Estado aceptará de buen grado la degradación de los bienes públicos entregados en concesión o realizará algún reclamo? En el año de gestión que tiene por delante –al menos en forma garantizada–, Diego Giuliano deberá resolver si toma alguna de las decisiones que Guerrera postergó sistemáticamente o si confirma al actual gobierno como un paréntesis olvidable en materia ferroviaria.
