El especialista Juan Pablo Martínez dialogó con enelSubte acerca de la implementación del acceso abierto a la red ferroviaria, el futuro de las concesiones cargueras. Ventajas y desafíos, entre la libre competencia y la integración vertical. El antecedente de la Unión Europea.

enelSubte (eeS): ¿Cómo evalúa la situación de implementación del Open Access en la Argentina

Juan Pablo Martínez (JPM): La implementación efectiva del open-access la veo difícil en la actualidad y dudo de su conveniencia. Hoy todos los ferrocarriles de carga públicos y los concesionarios privados son organizaciones verticalmente integradas y esto, no lo olvidemos, es algo fuertemente ‘congénito’ en la actividad ferroviaria. Quebrar ese sistema ‘natural’, fue una iniciativa nacida en Europa a mediados de los años 80, para mejorar los servicios vía la participación privada y la competencia, pero que implica disponer de ingentes recursos para volcar a la infraestructura para permitir la gestión viable de los eventuales operadores privados, a quienes ha de garantizárseles una vía en buen estado y una gestión eficiente y segura de la circulación, además de ofrecer una solidez institucional que entre nosotros aún deberá alcanzarse, con o sin open-access, pero de la que hoy el sector transporte carece.

eeS: ¿Qué juicio le merece la posibilidad de extender las actuales concesiones por diez años, como habilitó el gobierno de Macri? ¿Qué debería hacer el actual gobierno?

JPM: La extensión de las concesiones por diez años no fue habilitada por el gobierno anterior sino que fue una previsión de los contratos de concesión de los 90: admitir la extensión por diez años pero por única vez. Esto último fue así establecido en 1989 tras una negociación de los privatizadores con quienes no deseaban el éxito del proceso de concesiones y trataron de limitar las extensiones contractuales para hacerlas menos atractivas. En México y en Brasil, por ejemplo, los plazos son mayores y renovables. Extender las concesiones vigentes hasta ese límite contractual (2031, 2032 o 2033) según el caso, es posible hacerlo hoy por el Poder Ejecutivo, no así extenderlas 20 o más años lo que debería necesariamente pasar por el Congreso.

Creo que lo mejor en este momento sería otorgar las extensiones que los tres actuales concesionarios han solicitado desde hace dos o tres años, tal como preveían sus contratos, sin haber recibido respuesta del gobierno anterior. Esa extensión puede hacerse con algunas condiciones a negociar, pero puede hacerse. La no extensión es la garantía cierta de que se deteriore el mantenimiento de la vía, de las locomotoras y los vagones. Lo voy a explicar con una imagen familiar a cualquiera: un inquilino que debe dejar el departamento dentro de dos meses no va a cambiar un tomacorriente arruinado; usará una zapatilla que se la llevará cuando devuelva el inmueble, y del toma que se ocupe el dueño…

eeS: Las actuales tres concesionarias, que deben adaptarse al Open Access en virtud de la ley de 2015, operan en su gran mayoría con material rodante cedido por el Estado. ¿Cómo cree que deba adecuarse esa situación para un sistema de libre competencia?

JPM: Ese es uno de los problemas complejos de resolver, ya que casi todo el material rodante es del Estado. Si rige el open access todo candidato a futuro operador puede con legitimidad reclamar el derecho de usar una proporción de ese material rodante estatal. Así que los actuales operadores deberían ir compartiendo ese material, salvo el propio que es muy poco, disminuyendo proporcionalmente su capacidad de transporte. ¿Podrá el nuevo operador que reciba esos bienes recuperar esa demanda perdida? Además los nuevos operadores deberían recibir equitativamente sectores de los talleres y galpones de material rodante para el mantenimiento, salvo que decidan erigirlos propios. Imaginemos las situaciones que se van a presentar entre los que compartan esas instalaciones, conflictos todos en los que el Estado deberá arbitrar y donde seguramente terminará siendo el “pato de la boda”.

Pienso que podría avanzarse en esta cuestión sin perturbar a las concesiones activas, ensayando la forma de aplicar el nuevo régimen en la red bajo gestión estatal, y en particular en las redes de trocha angosta y media. Allí el Estado podría asignar, contra pago de una tasa o canon, una parte de las locomotoras y vagones, condicionado a metas de demanda a cumplir en un plazo corto, no más de dos o tres años. En un plazo semejante los concesionarios actuales, hace casi 30 años, multiplicaron el bajísimo nivel de tráfico con que recibieron las redes. Las actuales redes de gestión estatal tienen una actividad muy baja a pesar de haber recibido mucho material tractivo y remolcado nuevo; si le cedieran a un operador equis un 10% de ese parque y ese operador en un año conservara el 10% de la carga, y al año siguiente lo duplicara, etc, entonces la cesión habría quedado justificada. Y si el operador fracasa, tendrá la obligación de devolver esos bienes.

Otra alternativa es que las mismas redes estatales no resignen operar sus parques y que los interesados puedan ingresar a competir pero comprando ellos sus propios trenes. ¿Alguno lo hará? Y el que haya comprado locomotoras y vagones, si su negocio fracasa, ¿a quién le venderá ese material? No es como el caso de un camión, que encontraría siempre fácil colocación. Además, ¿querrán los interesados invertir si, para la marcha de su negocio, dependerán de la gestión eficiente y equitativa del centro de control de tráfico, de que les den la AUV atendiendo a sus particulares y variables situaciones operativas, como ser atrasos, relevos, etc?

Por supuesto la ley aspira a que haya libre competencia. Ahora bien, los ferrocarriles ya están sometidos a la libre competencia del camión… ¿Hace falta la competencia intra-modal? Si un concesionario hoy teniendo capacidad de transporte ociosa no la ofrece a los potenciales clientes, el Estado dueño de los activos puede corregir esa situación mediante condiciones a incluir en los contratos que serían extendidos.

eeS: ¿Cree que en el corto plazo se logre un impacto y se creen nuevas empresas, o las actuales concesionarias coparán la oferta inicial? ¿Qué potencial ve para Trenes Argentinos Cargas?

JPM: Como señalé más arriba, si no se redistribuye el parque móvil es casi imposible que nuevos operadores ingresen, ya que estarían en inferioridad, tendrían que amortizar el material rodante que compren. Yo personalmente no soy demasiado optimista, pero admito que habría que probar. ¿Dónde? Ya lo dije, en las redes Urquiza y Belgrano. Y si hay síntomas de que sí funciona, extenderlo a la red San Martín, que por la igualdad de trocha planteará conflictos de intercirculación con otras redes de trocha ancha, conflictos en los que el Estado deberá arbitrar con una estructura institucional capaz de resolverlos equitativa y, sobre todo, rápidamente.

El potencial de Trenes Argentinos Cargas existe, en tanto sea capaz de una gestión eficiente, cosa que no es imposible, claro, pero que hasta ahora no logró, y ese es el desafío pendiente. Durante las últimas décadas las vías en mal estado y el material rodante ídem fueron una limitación. En los años recientes, a partir de que el Estado reasumió la gestión de las redes Belgrano, Urquiza y San Martín se hicieron fuertes inversiones en las vías de algunas líneas estratégicas y se incorporaron locomotoras y vagones nuevos; no obstante los rendimientos en toneladas km por locomotora, por vagón y por empleado son los más bajos. En particular sería muy alta la cantidad de descarrilamientos en las líneas estatales, aunque la cifra dejó de publicarse a partir de 2016.

eeS: ¿Cuáles serán las potencialidades y los riesgos a largo plazo en un sistema Open Access orientado principalmente a los trenes de carga?

JPM: El open access en los servicios de cargas obligará a los operadores competidores a “comprar” rutas o surcos horarios, haciéndoles perder la flexibilidad de correr sus trenes a cualquier hora en función de cómo se combinen la demanda comercial y la situación operativa del servicio en tiempo real. Un operador equis se verá en la disyuntiva de correr un tren corto y menos económico ahora, que es cuando tiene comprada su “ruta”, o bien de esperar a que llegue otro corte para completar un tren más largo y en principio más económico, pero que deberá esperar la siguiente ruta comprada, y deberá esperar con el material rodante y el personal improductivo (y con la carga de sus clientes esperando).
Cada operador, además deberá tener una oficina operativo-comercial que funcione las 24 horas todos los días, en simultáneo y en comunicación permanente con el Centro de Control. Los encargados de operaciones de cada operador –de locomotoras, de vagones, de personal a bordo– deberán trabajar en simultáneo con el Centro de Control a cargo del ente de infraestructura. Del mismo modo en los lugares de mantenimiento –taller, depósitos– deberá tener su propio personal trabajando uno o más turnos, con su estructura jerárquica. Y a lo largo de la línea deberá contar con bases de personal para los relevos y tener activa la organización para movilizar ese personal cuando deba tomar o dejar servicio. Es por eso que las ganancias de productividad que se logren gracias a la libre competencia entre operadores pueden verse fuertemente consumidas por las des-economías de la multiplicación de estructuras y de la coordinación entre todos los actores.

Finalmente digamos que el open access funciona en Europa, donde recordemos que un alto porcentaje de los trenes que circulan son de pasajeros. En Europa cada pocos cientos de km hay ciudades de varios millones de habitantes y la demanda de viajes de personas es enorme. Por eso el tráfico de pasajeros no cesa de aumentar. Es lo opuesto de lo que ocurre en toda América, del Norte, Central y del Sur donde las mayores distancias y demanda relativamente más baja ha hecho que los servicios de pasajeros se hayan reducido muchísimo.

Pero aún si el open access funciona en Europa, no ha producido en el transporte de cargas un crecimiento sostenido de la demanda. Por ejemplo entre 2005 y 2016 las toneladas km de los ferrocarriles de la Unión Europea apenas han crecido un 4% en once años, o sea nada. Y la participación ferroviaria en el mercado ha disminuido.

En síntesis: los ferrocarriles de carga no le interesaron mayormente a las gestiones anteriores del área transporte. El transporte de cargas hoy es como un edificio desmantelado que se sostiene sobre unas pocas paredes aun en pie. Tratemos de que la remodelación del edificio se haga reconstruyendo las que están en ruinas y no debilitando lo que todavía lo sostiene.

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