La asunción de Alexis Guerrera como ministro de Transporte dejó vacante la presidencia de la ADIF y abrió varias especulaciones sobre la organización futura de las empresas ferroviarias. Según versiones que circulan en el ambiente, que pudo comprobar este medio de distintas fuentes, en Transporte se analiza seriamente la posibilidad de que Martín Marinucci –quien también fue sondeado como ministro–, que actualmente preside la operadora de pasajeros SOFSE, pase también a controlar a la ADIF, encargada de la gestión de la infraestructura ferroviaria.
La SOFSE y la ADIF fueron creadas por una misma ley de la época de Ricardo Jaime, la 26.352, que luego de años de que el Estado se hubiera quedado sin ninguna capacidad de gestión ferroviaria estableció una copia mal acabada del esquema español de separación funcional entre operación (Renfe) e infraestructura (ADIF, de la que tomó hasta el nombre). Este modelo fue impuesto por las políticas de desregulación de la Comisión Europea para “independizar” la gestión de infraestructura y permitir así la existencia de terceros operadores además de las empresas estatales dominantes, pero dio lugar en Europa a varios episodios de falta de coordinación entre ambas áreas, tal los casos de compra de coches más anchos que el gálibo de las estaciones en Francia o desinteligencias que influyeron en episodios como el trágico accidente ferroviario de Santiago de Compostela en España.
La mayoría de los países europeos, como Alemania, Austria o Italia, optaron por mantener a las distintas empresas ferroviarias –pasajeros, infraestructura y cargas, entre otras sociedades controladas– integradas dentro de un único grupo. Es el caso de la DB alemana o de la ÖBB austríaca, que comparten conducción y una misma marca de cara al público, aunque internamente se dividen en empresas especializadas. Francia también retomó este camino cuando, en 2014, se decidió por ley la fusión de la SNCF (servicios) y RFF (infraestructura) en una única SNCF, actualmente integrada por la sociedad madre SNCF y sus subsidiarias SNCF Voyageurs (pasajeros) y SNCF Infra (gestión de la infraestructura).
Ese mismo problema, y el antecedente de la experiencia francesa –al punto de que se la cita en los fundamentos del proyecto de ley–, es el que inspiró en la Argentina la sanción de la ley 27.132, que recreó a Ferrocarriles Argentinos como empresa ferroviaria nacional y dispuso que todas las empresas que el Estado había ido acumulando durante los últimos años (SOFSE, ADIF, la carguera BCyL y más recientemente la DECAHF) se integraran como sus subsidiarias.
En 2015, al ponerse en funciones el primer directorio de la nueva Ferrocarriles Argentinos, se designó como presidente al entonces titular de SOFSE, Ignacio Casasola. La asociación entre la presidencia del holding y la de la división de pasajeros parece atendible, considerando que es la empresa más importante del grupo. Este principio se mantuvo durante los primeros meses de la gestión siguiente, cuando Marcelo Orfila también ocupó ambos cargos.
Pese a esto, la integración de las empresas en un mismo holding y la adopción de Ferrocarriles Argentinos como nueva marca unificada del sistema ferroviario fue abortada a poco de asumir el gobierno de Macri, que mantuvo a la empresa madre (Ferrocarriles Argentinos S.E.) como una entidad residual y dejó que cada una de las controladas se manejara en forma independiente, volviendo de hecho al esquema anterior a la sanción de la ley. Esto generó distintos episodios de desinteligencias y solapamiento de funciones entre ellas, con su consabido malgasto de recursos asociado. Además, las controladas volvieron a la marca de fantasía “Trenes Argentinos” –que la gestión Randazzo había usado brevemente en 2014, antes de la sanción de la ley–, otra forma de desmerecer y ocultar la existencia de Ferrocarriles Argentinos como empresa ferroviaria nacional.
La gestión de Mario Meoni relanzó recién este año Ferrocarriles Argentinos, aunque hasta ahora sus funciones parecen haberse limitado a un rol asesor, o coordinador apenas en lo formal, de las cuatro “Trenes Argentinos”, que siguen todavía usando ese nombre: pasajeros (SOFSE), infraestructura (ADIF), cargas (BCyLSA) y capital humano (DECAHF). Meoni tomó esta decisión motivado además por sucesivos informes de distintos organismos de control del sector público (la AGN, la SIGEN y la CNRT) que alertaron sobre las consecuencias negativas de la ausencia de Ferrocarriles Argentinos y la relativa independencia de las distintas subsidiarias, problemática también analizada oportunamente por enelSubte.
La necesidad de un comando estratégico de la actividad ferroviaria del Estado resulta especialmente evidente de cara a decisiones trascendentales que se avecinan, como la organización futura de la red tras el vencimiento de las concesiones privadas de cargas, lo que supone definir responsabilidades sobre la gestión de la infraestructura y del control de circulación de trenes, funciones que la ley reserva para la ADIF pero en la práctica se encuentran disgregadas entre ADIF, SOFSE y BCyLSA, además de otros proyectos donde las competencias de una u otra de las empresas aparecen solapadas.
La eventual presidencia de la SOFSE y de la ADIF por una misma persona, legalmente posible, no haría más que poner de manifiesto que ambas áreas –operación e infraestructura– forman parte de una unidad de acción que requiere la política ferroviaria. Sin embargo, parece llamativo en términos administrativos el escenario de que alguien ocupe ambos cargos: ¿entonces por qué son empresas distintas? La alternativa lógica a duplicar cargos en horizontal resultaría crear una instancia superior que aunara a la SOFSE y a la ADIF (y también a BCyLSA). Resulta que ya existe: es Ferrocarriles Argentinos S.E., y esa –y no la mera convocatoria de mesas de trabajo– fue la razón por la que la ley 27.132 dispuso su constitución.
La necesidad de renovar la conducción de la ADIF y la posible decisión estratégica de que ambas empresas ferroviarias sean administradas con un mismo criterio pone nuevamente sobre el tapete la cuestión de Ferrocarriles Argentinos. La ocasión es la ideal para recuperar una conducción integrada del sistema ferroviario como uno solo, tal cual votó el Congreso con amplio acuerdo político en 2015, y poner fin a la fragmentación arrastrada desde la privatización de los años 90, que lastra la capacidad del Estado de concebir el interés del sistema ferroviario en su conjunto. De lo contrario, se corre el riesgo de profundizar el archipiélago administrativo actual: una conducción unificada del tándem ADIF-SOFSE que no se realizara en el marco de Ferrocarriles Argentinos sería una duplicación fáctica e innecesaria de estructuras, además de volver superflua la existencia de Ferrocarriles Argentinos S.E., creada precisamente para eso, sin mencionar que también podría ocurrir que el área de cargas quedara marginada de una coordinación que sólo incluyera a las áreas de pasajeros e infraestructura.
Ferrocarriles Argentinos –tomada como el conjunto de sociedades ferroviarias del Estado y no simplemente sus estructuras administrativas formales– es la segunda empresa más importante del país: presta servicios de cargas y de pasajeros que afectan a diario la vida de millones de personas y ejecuta obras de infraestructura de trascendencia para la economía nacional. Sin embargo hasta ahora no ha sido tratada como tal, sino como varias empresas menores disgregadas, y tampoco ha sido considerado el potencial político y administrativo de su titularidad, que presenta la perspectiva de reunificación del sector ferroviario estatal. Mientras que otras empresas del Estado como Aerolíneas Argentinas o AySA son empresas de servicios concebidas como tales –por no hablar de las compañías ferroviarias de otros países– Ferrocarriles Argentinos sigue siendo un mar de siglas: “FASE”, SOFSE, ADIF, BCyL, DECAHF y “Trenes Argentinos”.
Lógico: hasta tanto el grupo Ferrocarriles Argentinos no tenga una conducción política, tampoco tendrá el control de las subsidiarias, el funcionamiento efectivo ni el manejo presupuestario –directo e indirecto– que la hagan atractiva. Eso podría cambiar.
