Quizás, junto a las Islas Malvinas, la cuestión ferroviaria sea la que concite mayor acuerdo en la opinión pública nacional. El tratamiento en comisiones del proyecto de ley de recreación de Ferrocarriles Argentinos lo confirma. Ninguna formación política se opuso, como tal, a que el Estado recupere la empresa ferroviaria de bandera y la administración de todas las vías del país.
Los únicos cuestionamientos vinieron por izquierda: los partidos trosquistas se oponen a que se permita la existencia de operadores privados, mientras que el FAP buscará reflotar un proyecto propio de hace algunos años que también plantea un monopolio estatal. En cambio, la UCR, el Frente Renovador y hasta el PRO se mostraron a favor del proyecto. A excepción de un cruce con el diputado de la Coalición Cívica Fernando Sánchez, que aprovechó la ocasión para responsabilizar el gobierno por los muertos del accidente de Once, la reunión de comisiones del miércoles pasado fue una satisfacción para el ministro Randazzo. La oposición realizó algunas sugerencias de cambios puntuales que en general fueron aceptadas.
Incluso, fue notorio que el interés de varios diputados del interior bonaerense y de otras provincias no era tanto el texto de la ley sino conocer más acerca de los servicios ferroviarios en sus pagos o reclamar por su reposición. Felipe Solá hasta preguntó si el servicio a General Pico vía Realicó es directo o supone un trasbordo con otro tren. La nota de color es que el ex gobernador bonaerense lo dedujo de la detención en Bragado que observó en el horario del tren. Sería deseable que, con la recuperación ferroviaria, también el periodismo masivo recobre ese interés y conocimiento del medio ferroviario.
La oposición, tras proponer cambios que no alteran sustancialmente el espíritu del proyecto, acompañará la sanción. No obstante, un punto continúa sin ser aclarado y podría traer problemas a futuro.
Así las cosas, el proyecto de ley llegará al recinto de la Cámara de Diputados el próximo miércoles 8 de abril, donde seguramente sea aprobado con un nivel de consenso con el que no contaron ni siquiera reestatizaciones emblemáticas como Aerolíneas Argentinas o YPF.
CAMBIOS AL PROYECTO ORIGINAL
Los cambios que pudieron conocerse serán los siguientes:
El proyecto original preveía la creación de un Registro de Operadores de Cargas para que cualquier tercero con suficiente capacidad material y administrativa pudiera transportar cargas abonando a Ferrocarriles Argentinos el correspondiente peaje por el uso de vías. El diputado Federico Sturzenegger (PRO) propuso incluir el mismo criterio para servicios de pasajeros, lo que fue aceptado. De esta manera los servicios en la red ferroviaria nacional, tanto de cargas como de pasajeros, podrán ser operados según las siguientes modalidades:
- Ferrocarriles Argentinos en forma directa. Se prevé que esta sea la forma predominante de los servicios que preste el Estado con material propio.
- Ferrocarriles Argentinos asociada o a través de terceros por acuerdo de operación. Actualmente sólo queda en pie el suscripto por la Operadora Ferroviaria del Estado (SOFSE) con la empresa misionera Casimiro Zbikoski, que presta el servicio internacional Posadas-Encarnación con duplas Wadloper adquiridas a la ex TBA.
- Terceros inscriptos en el registro de operadores. Podrán transportar cargas o pasajeros de cualquier punto a otro de la red si satisfacen los requerimientos que fijará el Estado, abonando el correspondiente peaje a Ferrocarriles Argentinos. La posibilidad está orientada a la participación del capital privado, aunque en principio no excluye a otras entidades públicas, como provincias o municipios.
- Concesiones. Son las vigentes de la década de 1990, aunque deberán ser renegociadas porque perderán la administración de la vía. Lo que las diferencia de las anteriores e impide convertirlas en simples operadoras inscriptas es que se prevé que los privados que ingresen lo hagan con inversiones propias. Las concesionarias privadas de pasajeros y de cargas, así como las provincias que recibieron corredores, operan con bienes del Estado nacional. Esto incluye la urgente cuestión de Ferrobaires y Tren Patagónico, pero también casos como el de la Provincia de Salta, que tiene la concesión del servicio del Tren a las Nubes y acaba de relanzarlo. Las salidas parecen ser tres y todas suponen la caducidad de las concesiones integrales vigentes: transferencia de los servicios a FA, reformulación como acuerdo de operación, o conversión en operador inscripto.
Se incorporará al directorio de Ferrocarriles Argentinos una representación de los usuarios. Fue originalmente una iniciativa del diputado Carlos Heller (NE-FPV), quien propuso que los representantes sean designados uno por la Defensoría del Pueblo y otro por la Dirección Nacional de Defensa del Consumidor. Ello porque no hay en la Argentina, de momento, ninguna asociación con representatividad legal de los usuarios del servicio ferroviario. Heller propuso que sea temporario hasta que puedan existir en el directorio representantes directos de los usuarios. No puede descartarse, tampoco, que en Diputados o en el Senado se terminen incorporando al directorio representantes de las provincias.
El diputado Pablo Kosiner (FPV) propuso reemplazar el vago artículo 15, que habilitaba a la ADIF a gestionar los sistemas de circulación de trenes y el mantenimiento de la infraestructura “por sí, por intermedio de terceros o asociada a terceros”, por la formulación “por sí o por intermedio de los operadores ferroviarios a los que les asigne dicha tarea”. La redacción original del artículo parecía contradictoria con el primer inciso del artículo 2, que establece como principio de la política ferroviaria “La administración de la infraestructura ferroviaria por el Estado nacional”, limitando la posibilidad de participación de privados a la operación de servicios. Sin embargo, como se verá, quedan serios interrogantes sobre este punto.
LA ADMINISTRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA, ASPECTO CRUCIAL
La insólita ley de Reordenamiento Ferroviario de 2008 copió apariencias y hasta nombres de España, pero no puso en práctica la principal característica que permite el funcionamiento del modelo europeo de separación vertical: mientras pueden existir muchos operadores, la gestión de la infraestructura es unificada, lo que comprende no sólo la gestión de obras y el mantenimiento sino también los sistemas de circulación de trenes (definición del reglamento operativo, confección o aprobación de itinerarios, administración del sistema de señales y control de trenes).
Para que pueda existir acceso abierto es preciso que el Estado garantice condiciones de igualdad y uniformidad en el uso de la infraestructura, independientemente de quiénes y cuántos sean los operadores de servicios en la red. Para que cualquier operador pueda poner en práctica servicios de un punto a otro de la red, se trate de la empresa nacional hegemónica, de empresas públicas locales o de privados —el escenario europeo—, hace falta que las reglas sean siempre las mismas para todos.
Así ocurre en Francia, por ejemplo, cuya reciente reunificación de operación e infraestructura en el holding SNCF fue tomada como modelo para el proyecto de ley que se discute. La nueva SNCF Réseau agrupa a la anterior gestora independiente de infraestructura Réseau Ferré de France (RFF), a la antigua división SNCF Infra y a la Dirección de Circulación Ferroviaria, el organismo encargado de los sistemas de control de trenes. SNCF Réseau controla directamente toda la red general, sin posibilidad de delegarla a las operadoras o a terceros. Lo mismo ocurre en Alemania, Italia y otros países de Europa.
El proyecto de Ferrocarriles Argentinos soluciona una falencia central que tenía la ley de Reordenamiento Ferroviario de 2008: la ADIF gestionará toda la infraestructura.
El proyecto de ley de Ferrocarriles Argentinos soluciona esa falencia de la ley de Reordenamiento Ferroviario al disponer que la ADIF gestione toda la infraestructura ferroviaria y no sólo la que revierta al Estado, como decía la norma de 2008. En la práctica, ni siquiera eso ha sido de aplicación hasta ahora: SOFSE gestiona directamente el mantenimiento y la circulación de trenes en el área metropolitana; y Belgrano Cargas y Logística (BCyL) hace lo propio en los corredores que pertenecieron a las concesiones de Belgrano Cargas (BCSA) y ALL.
El inconveniente es que el proyecto, al mismo tiempo que establece a la ADIF como gestora única de la infraestructura, blanquea una situación de hecho que contradice ese postulado: afirma en sus considerandos que, por cuestiones de efectividad y eficiencia, resulta deseable que la ADIF pueda delegar el mantenimiento y los sistemas de control de circulación de trenes “a los propios operadores de dichos servicios o a terceros”. Luego se menciona que, en concordancia, debe habilitarse que la SOFSE y BCyL puedan asumir esa función si se las encarga la ADIF.
La redacción de la ley se presta a varios problemas de interpretación que pueden derivar en problemas prácticos de implementación:
- Resulta razonable que en el caso de los servicios suburbanos de Buenos Aires exista integración entre operación e infraestructura, en este caso en manos de la Operadora Ferroviaria. Se trata de vías de uso intensivo y prácticamente exclusivo para pasajeros, por lo cual cederle el control de la circulación a un organismo distinto podría crear dilaciones innecesarias.
Con matices, el mismo desafío aparece en todas las grandes ciudades con transporte público ferroviario: los Cercanías de Renfe, la empresa independiente del S-Bahn en Berlín, o la coexistencia entre la red de la SNCF y las vías de la RATP en el RER parisino. El desafío es doble, porque se precisa una gestión integrada verticalmente pero que a la vez tenga una especialización funcional en los servicios de pasajeros metropolitanos.
La vieja Ferrocarriles Argentinos, incluso en un modelo de integración vertical, tuvo por algunos años una gerencia independiente para los servicios suburbanos, que quedaron así escindidos de sus respectivas “líneas”. La llamada Gerencia de Línea Metropolitana logró una reconocida mejora en la calidad del servicio en varios corredores mientras funcionó, entre 1980 y 1985. En 1990 se creó la Administración de los Ferrocarriles Suburbanos siguiendo oficialmente la misma lógica, aunque en la práctica fue apenas la antesala para escindir FEMESA y privatizar los servicios.
- No están claros, en cambio, los alcances y la utilidad de cederle la gestión de los sistemas de circulación de trenes a Belgrano Cargas y Logística. Esto puede evaluarse desde dos puntos de vista. Desde la óptica del acceso abierto, ¿por qué una empresa de carga —aún con la intención válida y declarada de que sea dominante— habría de gestionar las condiciones de uso de vías que también podrán utilizar otras empresas? Pero, incluso si se asume como deseable el predominio estatal, ¿con qué criterio se determinará qué vías controla BCyL y cuáles la ADIF? Existe el riesgo de que se perpetúe la idea de que algunas vías son “de cargas”, recurriendo a sistemas de control de circulación de trenes incompatibles entre distintos tramos de la red o dificultando la implantación de servicios de pasajeros.
[pull_quote_center]La formulación salida de Comisión habilitaría a que los sistemas de control pudieran ser delegados en las operadoras, sean públicas o privadas, perpetuando el actual escenario de descoordinación y compartimentalización.[/pull_quote_center]
- La ley establece el principio de exclusividad del Estado nacional en la gestión de la infraestructura, lo que es coherente con el sistema de acceso abierto. Sin embargo, no sólo se habilita a que la ADIF ceda esa competencia específica a SOFSE o a BCyL, que son, en fin, expresiones del mismo Estado —las respectivas divisiones de pasajeros y cargas de Ferrocarriles Argentinos—: la formulación del proyecto original habilitaba a ejercer esa competencia también “por intermedio de terceros o asociada a terceros”. ¿Qué terceros? La reforma propuesta por Kosiner reemplaza a los terceros por los “operadores ferroviarios a los que se les asigne dicha tarea”. ¿Qué operadores? Una cosa es que sólo puedan ser SOFSE o BCyL. La formulación resultante del proyecto habilitaría, en los hechos, a que sean SOFSE, BCyL o cualquier otro, público o privado, perpetuando el actual escenario de descoordinación y compartimentalización.
Con la disolución de la vieja Ferrocarriles Argentinos se perdió la concepción de los ferrocarriles como una red única e integrada. Recuperarla es la principal intención del proyecto de ley —por eso la recreación de Ferrocarriles Argentinos excede lo simbólico—. Es una oportunidad demasiado valiosa, una oportunidad que demoró 25 años de depredación del ferrocarril, para permitir que sea puesta en riesgo por una mala formulación legislativa.
